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新规《保险公估人监管规定》对诉讼实务的影响及利弊分析

发布时间:2018-08-14作者:法制盛邦陈豪杰律师、黄洁玲律师

摘要

     201851日新规《保险公估人监管规定》正式施行。新规明确了公估报告的证据类型的定位,确定资产评估机构可以从事保险公估业务,扩展了从业人员范围,从业人员执业登记代替《保险公估资格证书》和保监委备案,改公估机构许可制为备案制,变更公估报告的签署方式等,对保险公估原有相关规定进行了较大的修改。新规的修改明确公估报告证据类型的定位、对签署方式的设定更加合理,这些变更将对诉讼实务产生积极影响。但是对于保险公估从业人员范围的拓展和允许资产评估公司从事保险公估业务,可能会对公估的专业性产生消极影响。本文在阐述新规新变化的基础上,根据实践经验总结分析新规之利弊,并从提高从业人员准入门槛、有选择性地允许资产评估公司从事保险公估业务两个方面提出相关建议。

关键词:保险公估;公估报告;保险纠纷;鉴定。

一、《保险公估人监管规定》颁布背景

2018117日中国保险监督管理委员会颁布《保险公估人监管规定》,自201851日起实施。中国保监会2009925日发布的《保险公估机构监管规定》(保监会令2009年第7号)、201316日发布的《保险经纪从业人员、保险公估从业人员监管办法》(保监会令2013年第3号)、2013929日发布的《中国保险监督管理委员会关于修改〈保险公估机构监管规定〉的决定》(保监会令2013年第10号)同时废止。

公估报告是保险事故发生后,保险人和(或)被保险人委托有资质的保险公估机构对保险事故发生的原因和损失进行评估鉴定后做出的判断性结论。《保险法》第一百二十九条规定,保险活动当事人可以委托保险公估机构等依法设立的独立评估机构或者具有相关专业知识的人员,对保险事故进行评估和鉴定。《保险公估机构监管规定》第二条规定,本规定所称保险公估机构是指接受委托,专门从事保险标的或者保险事故评估、勘验、鉴定、估损理算等业务,并按约定收取报酬的机构。公估报告作为保险定损的依据,在需要对损失程度和损失数量进行专业查勘、确定时,保险合同的当事人就需要委托公估介入调查。一般来说,保险标的较大、涉及损失金额较大的保险事故,保险公司一般会委托公估公司进行查勘定损。作为定损的依据,公估报告在保险实务、保险理赔和保险纠纷中发挥了重要的作用。

公估报告在保险纠纷中发挥的作用关键,但此前在诉讼中的地位一直模糊不清。其一是证据类型定位不明确。保险法第一百二十九条将公估报告定义为评估和鉴定,然而旧的资产评估相关法律规定没有将公估列入资产评估的范围,有关鉴定的法律法规及司法解释也没有将公估列入司法鉴定范畴。虽然实践中许多法院将保险公估机构列入鉴定名册内,作为对公估报告的鉴定类证据身份的承认,但是由于配套规定的缺失,在实践中难免会遇到对公估报告证据类型质疑的情形。有些法官认为公估报告是属于专家意见类型,公估人员出庭接受法庭质询成了证人证言,且此类质疑不在少数,公估报告的证据类型定位颇为尴尬。

其二是保险事故的查勘定损是否仅能由保险公估公司来进行不明确。根据《保险法》第一百二十九条,“可以委托保险公估机构等……进行评估和鉴定”的表述,保险法没有限制必须由保险公估机构进行保险事故的评估、鉴定;《保险公估机构监管规定》定义保险公估机构是专门从事保险评估、鉴定等业务的机构,也没有对保险事故的评估、鉴定资格予以排它限制。不过《保险公估人管理规定》第三十五条规定,“任何机构未经中国保险监督管理委员会批准不得从事保险公估业务”。该规定执行严格的行政许可和批准制,限制其他评估机构从事保险公估业务。但该规定属于规章,法院可参照适用,并且其上位法《保险法》并无相关规定,在司法实践中,许多法院往往不适用该条,对鉴定机构的选择采取开放的态度,允许选择资产评估公司进行鉴定。鉴定、评估意见对于纠纷的重要性不言而喻,选择保险公估机构与其他资产评估机构进行评估、鉴定,因客观上的鉴定方法、专业程度的不同,以及一些主观因素,鉴定、评估结果可能会存在很大的差异。公估机构在保险事故的评估、鉴定中,是否具有唯一、排它的鉴定机构的地位在实践中存有争议,是新规《保险公估人监管规定》所解决的重要问题之一。

二、《保险公估人监管规定》的创新和改变。

(一)总体层面的变化。

1、明确公估报告的定位,将公估报告列入评估类别范围。

 《保险公估人监管规定》第二条规定:“本规定所称保险公估,是指评估机构及其评估专业人员接受委托,对保险标的或者保险事故进行评估、勘验、鉴定、估损理算以及相关的风险评估。保险公估人是专门从事上述业务的评估机构,包括保险公估机构及其分支机构。保险公估机构包括保险公估公司和保险公估合伙企业”。该规定是依据上位法《资产评估法》和《保险法》制定,将保险公估纳入资产评估体系范围的同时,对《保险法》第一百二十九条,“可以委托保险公估机构等……进行评估和鉴定”作了细化规定,明确了公估报告的属于评估、鉴定类证据的定位。明确公估报告属于评估、鉴定类证据,则公估报告在司法实践中可以适用鉴定、评估类法律规定,解决实践中对公估报告的定位不明确,错误理解公估报告的问题。

2、其他评估机构可从事保险公估业务。

如上文所述,其他评估机构能否从事保险标的估算业务问题,《保险法》与《保险公估人管理规定》的规定不一致。立法的不统一反映到司法实践中,重新鉴定时,有时限定在保险公估机构内确定鉴定机构,有时在资产评估机构里确定鉴定机构。

新《资产评估法》先一步对这个问题进行了初步的解决。从概念上来说,《资产评估法》第二条:“本法所称资产评估(以下称评估),是指评估机构及其评估专业人员根据委托对不动产、动产、无形资产、企业价值、资产损失或者其他经济权益进行评定、估算,并出具评估报告的专业服务行为”,将资产损失评定、估算列入资产评估范围。从文义上来说,资产损失与保险标的损失评估意思相差无几,区别只在于是否属于保险标的。保险标的估损从属于该条规定的资产损失的范围。从类别上来说,保险公估被纳入资产评估的范围,那么保险公估自然也属于资产评估的一种。

作为下位法,《保险公估人监管规定》进一步明确其他资产评估机构可以从事保险公估业务。《保险公估人监管规定》第一百零六条第二款规定:“其他评估行政管理部门管理的专业领域资产评估机构及评估专业人员,从事保险公估业务的,由中国保监会参照本规定监督管理”。该规定废止了《保险公估人管理规定》关于从事保险公估业务必须经保监委批准的规定。

(二)其他具体规定的变化。

《保险公估人监管规定》除上述大方向上的变化,在其他对于法律实务方向来说相对细致的方面也做了不少调整:

1、保险公估从业人员范围扩展。

《保险公估人监管规定》第三条第二款规定:“保险公估从业人员包括公估师和其他具有公估专业知识及实践经验的评估从业人员”,该规定与《资产评估法》的规定一致。而根据旧法《保险公估人管理规定》,保险公估从业人员有两类:通过全国保险公估资格考试的公估师和经过保监委派出机构备案的保险公估公司内部直接从事保险公估业务的人员及外聘专业技术人员。《保险公估人管理规定》至今仍在施行,新规《保险公估人监管规定》扩大了《保险公估人管理规定》对保险公估从业人员范围的规定。

那么保险公估公司内部直接从事保险公估业务的人员及外聘专业技术人员现在是否仍需要向保监会备案?根据新法优于旧法的原则,笔者认为上述人员不需要备案也可以从事保险公估业务,但必须符合新规的规定,具有公估专业知识和实践经验。新规第二十八条规定“保险公估人应当按照规定为其保险公估从业人员进行执业登记”,表明新规将保监委备案制改为保险公估人执业登记制。有保险公估专业知识和经验的人员在保险公估公司进行执业登记即可从事保险公估业务,不再需要向保监委及其派出机构申请备案。

2、保险公估从业人员执业登记代替《保险公估资格证书》和保监委备案。

根据旧规《保险公估人管理规定》,参加保险公估资格考试成绩合格者,可以向保监委申请领取《保险公估资格证书》,或者保险公估公司内部人员通过向保监委及其派出机构备案后,可以从事保险公估业务。新规取消了该资格证书和备案,通过公估师资格考试的人员即为“公估师”[i][1],不需向保监委申请领取资格证书;其他有公估专业知识和实践经验的评估从业人员,经过公估公司依法执业登记,即可从事保险公估业务[2],不需备案。也就是说在具体案件中,证明公估报告符合形式合法要件时,不需再举示公估师的资格证书,而应该举示执业登记证书或材料即可。

3、备案表和营业执照代替《经营许可证》。

根据《保险公估机构监管规定》,保监会批准设立保险公估机构的,应当向其颁发许可证,许可证被吊销、撤销、撤回或到期不予延续的,保监会注销许可证,保险公估机构应当对公估业务进行结算。根据该规定,保险公估业务实行的是批准制,取得行政许可后方可开展业务。《保险公估人监管规定》变批准制为备案制,取消许可证代之以备案表,但是在备案公告之前不可开展公估业务。这说明,今后在诉讼中证明保险公估人的资质合法时,只需举示备案表及营业执照复印件即可,无需再举示保险公估机构许可证。

4、签署方式变化。

根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》[3]、《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》[4]等规定,鉴定意见须鉴定机构及鉴定人签字盖章。但保险公估此前的相关规定对该问题并没有明确,仅在《保险公估人管理规定》第三十八条规定:“保险公估报告必须由持有《资格证书》的保险公估公司总经理或副总经理签署生效”。在具体案件中,一般均需保险公估公司对公估报告盖章,公估师在公估报告上签字。公估报告的出具是法人行为,只有总经理或副总经理签发,没有加盖保险公估公司公章,在形式合法性上有欠缺。出具公估报告的公估师也应当在报告上署名,否则如何判断报告是由哪位公估师作出?如在案件中需要对公估师进行质询,如果确定公估师及确定真实性问题?故虽然相关规定不明确,但在司法实践中,总经理或副总经理签发、公估公司签章、公估师署名是公估报告的必备形式要件。但由于规定的不明确性,如出现公估公司没有在公估报告上盖章和公估师没有签名时,个别法院在形式合法性上审查得较为宽松,仍然认可其形式合法性。

新规改变了公估报告的签署方式,并予以明确规定。《保险公估人管理规定》第四十七条规定:“保险公估报告,应当由至少2名承办该业务的保险公估从业人员签名并加盖保险公估公司的印章”。在新规施行后出具的公估报告,如不具备两名公估从业人员(注意并非公估师)签名和公估公司盖章,将不具备形式合法性,但不再需要公估公司总经理或副总经理签发。另外,该规定改变了以往公估报告对公估人员人数没有最低限定的状况,在该规定施行前,一个公估从业人员可以出具公估报告,但在201851日后,必须由两个保险公估从业人员承办并署名,均对公估报告的合法性、合理性承担法律责任。

5、其他方面。

新规将下放部分行政管理权力,更强调行业自律。公估师资格考试由保险行业协会组织;建立职业风险基金或者投保职业责任保险,控制执业风险;实行一年一审的年度报告制度,不交年度报告的,保监会及其派出机构公示其经营异常信息等。

三、利弊分析。

新规《保险公估人管理规定》理清了以往立法不甚清晰明了的地方,从大方向上来说,将公估报告纳入资产评估体系,明确了公估报告的定位和鉴定类证据的属性。首次明确规定,保险公估可以从事其他评估工作,其他评估公司也可以从事保险公估业务。从细节的方向来说,明确签署方式,改变以往因法律规定不明确导致公估报告的形式合法性难以确定的状况。从管理上来说,建立职业风险基金和职业责任保险制度,下放权力培养行业自律,对于保险公估的健康发展有积极的意义。

对以往立法不明确的地方予以明确、细致化,进行切合司法实践的创新,是新规的进步之处。但从实践和效果的角度来说,新规的某些规定不一定科学合理,需要进一步细化完善。

1、其他具有公估专业知识和实践经验的评估从业人员也可以作为保险公估从业人员,从业人员的专业性无法保障。

公估师需要经过公估师资格考试,参加公估师资格考试的人必须具备相关的学历、学科背景。通过公估师资格考试成为公估师的人员,具备一定的专业知识和专业能力。新规允许“其他具有公估专业知识和实践经验的评估从业人员”也可以从事保险公估业务,那么在不对学历学科及考试上设置条件进行筛选的情况下,如何确定这些人员有公估专业知识和实践经验?

作为鉴定类证据,公估报告是专业性意见,对专业知识、经验要求程度很高,故最高法特别强调选择鉴定机构需要根据专业技术的要求择取鉴定机构[5]。但如果对鉴定机构中的鉴定人员的专业知识和经验不设任何门槛,其专业性无法得到保障,继而鉴定报告的专业性、科学性、合理性也无法得到保障。

新规对保险公估从业人员采用开放性的态度,有利于不同类别专业知识之间的交流融合,在复杂的、涉及多种知识的保险公估案件中,可以发挥多学科背景的优势,使得公估报告更为科学、公正,估损更符合实际损失。但前提是保证知识上的专业性,没有专业性做保证,学科知识融合只是镜中花水中月而已。既然新法已经施行不可朝令夕改,那么有必要对“其他具有公估专业知识和实践经验的评估从业人员”在专业知识和实践经验上设置一定的准入门槛,避免公估从业人员质素良莠不齐甚至滥竽充数,影响公估报告的科学性、公正性。

2、从专业性上的角度来说,并非所有保险公估业务资产评估机构及评估从业人员都适宜参与保险公估业务。

根据保险合同和相关材料能得出保险标的的范围、能确定投保比例的,在此前提下,单项保险标的,如房屋、机械设备、货物等的价值评估,或单项的保险标的的修复费用等,可以分别委托不同专业类别的评估公司评估。由于专业技术契合,这些专业方向的评估公司的评估结果在专业性上甚至超过公估公司。根据定损金额再考虑投保比例,可以得出最终的损失金额。但是多项的、负责的对整个保险事故的损失进行估算的公估并不适用资产评估公司及其评估从业人员参与。

由于保险合同纠纷的特殊性,保险标的的估损不是简单的标的损失评估,其涉及到判断标的是否属于保险标的范围、是全损还是部分损失、部分损失的情况下修复价格如何确定、是否存在投保比例、投保比例如何确定和是否存在折旧等问题。就投保比例问题而言,《保险法》第五十五条第四款规定:“保险金额低于保险价值的,除合同另有约定外,保险人按照保险金额与保险价值的比例承担赔偿保险金的责任”,根据该规定,投保比例会影响保险赔付,鉴定机构如不考虑投保比例问题,则估算损失将会不准确,不符合保险法的规定。但是资产评估公司并没有保险法专业知识,没有保险公估专业知识和经验,根据其工作方法和行业惯例,资产评估公司在评估时,仅考虑标的的价值几何,并不考虑标的的投保比例问题,甚至连标的是否属于承保范围都不予考虑。这样得出的公估估损结论无疑不符合保险法规定、不符合保险合同约定,实际上往往会造成估损数额超出应赔偿数额、对保险公司不公平的情况。

与前文一致,笔者认为新规实施后,在实践中不宜将所有保险公估业务均对资产评估公司开放。单一的、简单的、专项公估业务,在可以确定保险标的范围及投保比例的前提下,根据其专业知识类型及资产评估公司的从业范围,可委托相应的资产评估公司从事公估业务;对保险事故进行多项的、整体性的估损鉴定时,不宜以资产评估公司作为鉴定机构。

《保险公估人管理规定》作为《资产评估法》的下位法,根据《资产评估法》的修订而制定,改变了有关保险公估旧规的许多规定。可以想见,未来因该新规的实施,在实务中也会发生许多的新变化。但新规并非尽善尽美,对其进行细化、完善,更有利于保障和提升公估报告的专业性、科学性,进而保障保险定损的科学公正。



[1] 《保险公估人监管规定》第四条第一款:“公估师是指通过公估师资格考试的保险公估从业人员”。

[2] 《保险公估人监管规定》第二十八条第一款:“保险公估从业人员从事保险公估业务,应当加入保险公估人。保险公估人应当按照规定为其保险公估从业人员进行执业登记”。

[3]《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二十九条。

[4] 《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》第十条。

[5] 《人民法院对外委托司法鉴定管理规定》第三条规定:“人民法院司法鉴定机构建立社会鉴定机构和鉴定人(以下简称鉴定人)名册,根据鉴定对象对专业技术的要求,随机选择和委托鉴定人进行司法鉴定”。




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